بين بغداد وأربيل: ازدواجية البيئة التشريعية لقوانين العمل والضمان الاجتماعي وآثارها العملية
بقلم: المحامية سرى ستار فارس
يتناول هذا المقال ظاهرة الازدواجية التشريعية القائمة بين الحكومة الاتحادية في بغداد وحكومة إقليم كوردستان في مجالي تنظيم علاقات العمل والضمان الاجتماعي، في ضوء البنية الفيدرالية التي أرساها دستور جمهورية العراق لسنة 2005. ويستعرض المقال الأساس الدستوري لهذه الازدواجية استناداً إلى المواد (110) و(114) و(115) و(121)، ثم يحلل واقع قانون العمل الاتحادي رقم (37) لسنة 2015 مقارنة باستمرار العمل بقانون العمل رقم (71) لسنة 1987 في الإقليم وتعديلاته، وذلك بعد أن تعثّر مشروع قانون العمل في الاقليم إثر قرار المحكمة الاتحادية العليا الصادر سنة 2023. كما يتناول قانون التقاعد والضمان الاجتماعي للعمال الاتحادي رقم (18) لسنة 2023، مقابل التعديلات المحلية التي أدخلها برلمان الإقليم على قانون سنة 1971 بموجب القانون رقم (4) لسنة 2012، وآخر المستجدات التنظيمية الخاصة بموظفي العقود لعام 2026. ويلخص المقال إلى رصد الآثار العملية لهذه الازدواجية على امتثال الشركات ذات الفروع المزدوجة، وعلى استقرار الحقوق التأمينية للعمال المتنقلين بين المحافظات الاتحادية والإقليم، مع تقديم مجموعة من التوصيات لتضييق هذه الفجوة التشريعية.
الأساس الدستوري للازدواجية التشريعية
يستند هذا التفاوت التشريعي إلى البنية الدستورية للدولة الاتحادية بحسب دستور 2005. فقد حصرت المادة (110) اختصاصات السلطات الاتحادية بمسائل سيادية محددة، كالسياسة الخارجية والدفاع والسياسة المالية والنقدية، ولم يرد تنظيم العمل والضمان الاجتماعي ضمن هذا الحصر. وبموجب المادة (115)، فإن كل ما لم يرد النص عليه ضمن الاختصاصات الحصرية للسلطة الاتحادية يكون من صلاحية الأقاليم، أما في الاختصاصات المشتركة المنصوص عليها بالمادة (114) فتكون الأولوية لقانون الإقليم عند التعارض. وقد كرّست المادة (121/ثانياً) هذا المبدأ، إذ خوّلت سلطة الإقليم حق تعديل تطبيق القانون الاتحادي داخل الإقليم في المسائل غير الداخلة بالاختصاص الحصري الاتحادي. وهذا الأساس الدستوري هو ما مكّن برلمان إقليم كوردستان من إصدار تعديلات محلية على قانون الضمان الاجتماعي رقم (39) لسنة 1971، كما سيرد في المحور خاص، في حين بقي الفراغ التشريعي قائماً في قانون العمل بعد تعطل مشروع 2023.
أولا:تنظيم علاقات العمل بين القانون الاتحادي والواقع التشريعي في الإقليم
.1 قانون العمل الاتحادي رقم (37) لسنة 2015 واستمرار العمل بقانون 1987 في الإقليم
شهدت البيئة التشريعية الاتحادية في بغداد تحولاً بإقرار قانون العمل الاتحادي رقم (37) لسنة 2015، والذي ألغى قانون العمل رقم (71) لسنة 1987 وجاء بمعايير حديثة تتماشى مع اتفاقيات منظمة العمل الدولية (ILO). وتضمن هذا القانون تنظيم أشكال العقود المستحدثة، وتوسيع مفهوم الحماية من التمييز والتحرش، وتفصيل أحكام إنهاء الخدمة ومكافأة نهاية الخدمة.
أما في إقليم كوردستان، ظلت المحاكم والجهات التنفيذية تستند إلى القانون القديم رقم (71) لسنة 1987 إضافة إلى تعديلاته فقط.
.2 محاولة التشريع لعام 2023 وأثر القرار القضائي
سعياً لتحديث المنظومة، قدمت حكومة الإقليم مشروع قانون عمل جديد، وعقد برلمان إقليم كوردستان جلسة للتصويت على فقراته بالإجماع في 1 آذار (مارس) 2023. غير أن هذا القانون لم يدخل حيز التنفيذ ولم يُنشر رسمياً؛ وذلك نتيجة صدور قرار المحكمة الاتحادية العليا في الدعوى المرقمة (233 وموحداتها 239 و248 و253/اتحادية/2022) بتاريخ 30 أيار (مايو) 2023، والذي قضى بعدم دستورية تمديد عمر برلمان الإقليم وبطلان كافة التشريعات والتعديلات الصادرة عنه بعد تاريخ 6 تشرين الثاني (نوفمبر) 2022. أدى هذا القرار القضائي إلى تجميد مشروع القانون وسقوطه من الناحية الدستورية، ليعود الإقليم رسمياً للعمل بموجب قانون العمل لسنة 1987 وتعديلاته السابقة. ورغم انعقاد الدورة البرلمانية الحالية للإقليم، لم يُستأنف تشريع قانون عمل جديد حتى تاريخه.
ثانيا: التقاعد والضمان الاجتماعي للعمال بين القانون الاتحادي والآلية المحلية
.1 قانون التقاعد والضمان الاجتماعي الاتحادي رقم (18) لسنة 2023
على صعيد الحماية الاجتماعية، حققت بغداد خطوة تشريعية بارزة بإقرار قانون التقاعد والضمان الاجتماعي للعمال رقم (18) لسنة 2023، والذي مثل إعادة هيكلة لصندوق الضمان من خلال:
• شمول العاملين في القطاع غير المنظم والعمل الحر (الضمان الاختياري).
• تطوير المنافع التأمينية القائمة، كإجازات الأمومة وإصابات العمل.
• إعادة توزيع نسب التمويل والاشتراكات بين العامل وصاحب العمل والدولة.
في المقابل، لا يسري قانون الضمان الاجتماعي الاتحادي لعام 2023 في إقليم كوردستان، كونه تشريعاً صادراً عن الحكومة الاتحادية ولم يُشرَّع من قبل برلمان الإقليم. ويستمر الإقليم بالتطبيق الفعلي لقانون التقاعد والضمان الاجتماعي رقم (39) لسنة 1971، لكن ليس بنصه الأصلي، بل بعد تعديلات محلية جوهرية شرّعها برلمان الإقليم.
.2 التعديلات المحلية بموجب القانون رقم (4) لسنة 2012
أدخل برلمان إقليم كوردستان تعديلات جوهرية على قانون سنة 1971 بموجب القانون رقم (4) لسنة 2012، أبرزها:
• توسيع مظلة الشمول والاستثناءات (المادة الأولى): أوقف نفاذ المادة الثالثة من القانون الأصلي، وقضى بسريان أحكام الضمان على جميع العاملين والمستخدمين في مؤسسات وشركات القطاع الخاص العاملة داخل الإقليم بغض النظر عن عدد المنتسبين، حتى لو كان عاملاً واحداً. واستثنى من ذلك: موظفي الدوائر والمؤسسات الحكومية الخاضعين لقانون الخدمة المدنية، والعاملين لدى المنظمات الدولية والبعثات الدبلوماسية الأجنبية، والعاملين لدى جهات تشترط لعامليها الخضوع لنظام اجتماعي خاص بها، ومنتسبي قوى الأمن الداخلي وحرس الإقليم.
• مساهمة الخزينة العامة (المادة الثانية): حُددت مساهمة الخزينة العامة في صندوق ضمان وتقاعد العمال بنسبة 30% من الاشتراكات المدفوعة للصندوق خلال السنة المالية السابقة، تُرصد ضمن الموازنة السنوية للإقليم.
• إجازة أمومة إضافية مدفوعة جزئياً (المادة الرابعة): يحق للمرأة العاملة المضمونة، بعد انتهاء إجازة الوضع، طلب إجازة أمومة إضافية لمدة لا تزيد على سنة واحدة بنصف الراتب، على ألا يقل المبلغ عن إعانة الحماية الاجتماعية، تُصرف من الخزينة العامة بشرط عدم انتهاء العقد.
• ضمان اختياري لمن لا صاحب عمل دائم له (المادة التاسعة): استثناءً من المادة (27) من القانون الأصلي، يحق لعمال القطاع الخاص الذين ليس لهم صاحب عمل دائم أو مستمر الاشتراك الاختياري في صندوق الضمان، بشرط عدم تقاضيهم راتباً من مؤسسات الإقليم.
• ضمان البطالة (المادة العاشرة): يحق للعامل المضمون الذي دفع اشتراكاته مدة لا تقل عن سنتين الحصول على إعانة بطالة تعادل مستوى إعانة الحماية الاجتماعية، لمدة لا تتجاوز ستة أشهر في المرة الواحدة، وبحد أقصى ثلاث مرات خلال حياته العملية.
• تعديلات على أسس الراتب التقاعدي (المواد الخامسة والسادسة والسابعة): عدّلت هذه المواد أسس احتساب راتب التقاعد المرضي والتعويضات عند الوفاة أو العجز، ووضعت حدوداً عليا ودنيا لراتب التقاعد الكامل، بحيث لا يتجاوز 80% من متوسط الأجر الشهري للسنة الأخيرة المضمونة، ولا يقل عن الحد الأدنى للراتب التقاعدي للموظف.
وتجدر الإشارة إلى أن إقليم كوردستان سبق بغداد بنحو عقد من الزمن في تبنّي فكرتي الضمان الاختياري لعمال القطاع غير المنظم وضمان البطالة، عبر القانون المحلي رقم (4) لسنة 2012، قبل أن يُدرجهما القانون الاتحادي رقم (18) لسنة 2023 ضمن إصلاحاته. إ
.3 تنظيم أوضاع موظفي العقود (تعديلات 2026)
أعلنت وزارة العمل والشؤون الاجتماعية في حكومة إقليم كوردستان، بتاريخ 23 تموز 2026، عن معالجة ملف التوقيفات التقاعدية والضمان لموظفي العقود الحكوميين العاملين في القطاع الخاص، بعد تنسيق مع وزارة المالية. وتقرر إخضاع هذه الفئة لأحكام قانون التقاعد والضمان الاجتماعي رقم (39) لسنة 1971 المعدل، بموجب الكتاب الرسمي المرقم (4940) في 24 مايس 2026، ورد وزارة المالية بالكتاب المرقم (5270) في 7 حزيران 2026، والتعميم المرقم (6658) في 24 حزيران 2026. ويتيح هذا التنظيم نقل الخدمة المضمونة إلى الملاك الدائم عند التثبيت دون تحمّل أعباء التوقيفات المتراكمة دفعة واحدة، مع تخفيض نسبة مساهمة هذه الفئة في الضمان إلى 5% فقط، مقابل 10% للموظفين على الملاك الدائم.
ثالثا: التحديات العملية والامتثال القانوني للشركات (Corporate Compliance)
تنعكس هذه الازدواجية التشريعية بشكل مباشر على بيئة الأعمال والاستثمار في العراق.
.1 الشركات ذات الفروع المزدوجة
تجد الشركات التي تتخذ من بغداد مقراً لها ولها فروع في أربيل أو السليمانية نفسها ملزمة بتطبيق نظامين قانونيين متباينين.
فهي تخضع لأحكام قانون العمل لعام 2015 وقانون الضمان لعام 2023 في المركز والجنوب، بينما تلتزم بأحكام قانون 1987 وقانون 1971 المعدل محلياً في الإقليم — بما في ذلك التزامها، في فروعها بالإقليم، بشمول الضمان حتى لو كانت المنشأة بعامل واحد، وهو التزام لا وجود له في القانون الاتحادي على النحو ذاته. مما يتطلب إعداد نموذجين مختلفين لعقود العمل وقوائم رواتب خاضعة لمعايير استقطاع متباينة.
.2حقوق العمال والتنقل
تؤدي ال فجوة بين التشريعين إلى صعوبة في نقل اشتراكات الضمان الاجتماعي وسنوات الخدمة للعمال الذين يتنقلون بين العمل في المحافظات الاتحادية ومحافظات الإقليم، مما يهدد استقرار حقوقهم التأمينية عند التقاعد.
الخاتمة والتوصيات
إن استمرار الفجوة التشريعية بين بغداد وأربيل في قطاعي العمل والضمان الاجتماعي يخلق حالة من التباين في مستويات الحماية الاجتماعية للمواطنين داخل الدولة الواحدة، ويفرض أعباءً إدارية وقانونية إضافية على مؤسسات القطاع الخاص. وتأسيساً على ما تقدم، يوصي هذا المقال بما يأتي:
• المسار التشريعي في الإقليم: الإسراع باستئناف تشريع قانون عمل جديد أمام برلمان إقليم كوردستان في دورته الحالية لتعويض الفراغ التشريعي ومواكبة المعايير الدولية.
• التنسيق بين الصناديق: إبرام اتفاقية تنظيمية أو بروتوكول تعاون بين مديرية التقاعد والضمان الاجتماعي الاتحادية ونظيرتها في الإقليم لضمان سلاسة نقل الخدمات والاشتراكات التأمينية للعمال.
• توحيد أطر الامتثال: التنسيق بين وزارتي العمل في بغداد وأربيل لوضع أدلة استرشادية موحدة تساعد الشركات العابرة للإقليم على تحقيق الامتثال القانوني دون تعارض إداري.
المصادر والمراجع
1.دستور جمهورية العراق لسنة 2005، المواد (110) و(114) و(115) و(121).
2.قانون العمل رقم (37) لسنة 2015 (جريدة الوقائع العراقية، العدد 4386).
3.قانون العمل رقم (71) لسنة 1987 وتعديلاته اللاحقة.
4.قرار المحكمة الاتحادية العليا العراقية في الدعوى المرقمة (233 وموحداتها 239 و248 و253/اتحادية/2022) الصادر بتاريخ 30 أيار 2023.
5.قانون التقاعد والضمان الاجتماعي للعمال رقم (18) لسنة 2023.
6.قانون التقاعد والضمان الاجتماعي للعمال رقم (39) لسنة 1971 (الاتحادي).
7.قانون رقم (4) لسنة 2012 (قانون تعديل تطبيق قانون التقاعد والضمان الاجتماعي للعمال رقم 39 لسنة 1971 المعدل في إقليم كوردستان – العراق)، الصادر عن رئاسة إقليم كوردستان بناءً على تشريع برلمان الإقليم بجلسته المرقمة (22) في 5/6/2012.
8.وزارة العمل والشؤون الاجتماعية – حكومة إقليم كوردستان، بيان صحفي بتاريخ 23 تموز 2026 بشأن تنظيم التوقيفات التقاعدية والضمان لموظفي العقود العاملين في القطاع الخاص (كوردستان24).
9 .الكتاب الرسمي المرقم (4940) في 24 مايس 2026، الموجه من وزارة العمل والشؤون الاجتماعية إلى وزارة المالية.
10 .كتاب وزارة المالية المرقم (5270) في 7 حزيران 2026.
11.التعميم الصادر عن وزارة العمل والشؤون الاجتماعية بالإقليم المرقم (6658) في 24 حزيران 2026.
